ZJSP16-2014-0009

浙江省住房和城乡建设厅文件

浙建[2014] 9号                                 

关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程项目招标投标行政监督管理工作的指导意见

各市建委（建设局），宁波市城市管理局，绍兴市建管局，义乌市建设局：
　　为进一步加强全省房屋建筑和市政基础设施工程项目（以下简称“建设工程”）招标投标活动的监督管理，建立统一开放、竞争有序、诚实守信的市场环境，规范各方主体的行为，确保招标投标活动的“公开、公平、公正”，促进行业健康发展，根据《建筑法》、《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等法律法规和住房城乡建设部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市〔2014〕92号）、《关于进一步加强房屋建筑和市政工程项目招标投标监督管理工作的指导意见》（建市〔2012〕61号）等文件精神，结合我省实际，现就进一步加强全省建设工程招标投标行政监督管理工作提出如下意见。
　　一、落实法定责任，依法履行职责
　　（一）切实落实建设工程招投标的法定监管责任。建设行政主管部门是各类房屋建筑和市政基础设施工程项目招投标活动的法定行政监管部门。各地应积极、认真地解决好工程招投标监督管理机构的编制、人员和经费等问题，为建设工程招投标行政监督提供保障。
　　（二）进一步理顺建设工程招投标行政监管体制。科学合理、运行有效的管理体制是有效实施建设工程招投标行政监管的重要基础和体制保障。各地要根据《浙江省招标投标条例》、《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号）等法律法规和文件要求，明确各行政监督部门对建设工程招投标的监管职责，理顺建设工程招投标行政监管体制，建立分工明确、职权清晰、运行高效的建设工程招投标监管体系。
　　（三）改革非国有投资项目的行政监管方式。各地要合理配置现有监管资源，转变方式，突出重点。要强化国有投资项目监管，改革非国有投资项目的监管方式，充分赋予非国有投资项目招标人的自主招标决策权。全部使用非国有资金投资的项目招标人可以自主决定发包方式，自主决定是否进入公共资源交易中心交易，并自主组织交易活动；非国有资金控股或者占主导地位的项目招标人可以在公共资源交易中心进行邀请招标。
　　（四）切实提高政府投资项目的行政监管能力。各地建设行政主管部门和建设工程招投标监督管理机构（以下统称“建设行政主管部门”）要进一步强化政府投资项目招投标的全过程监管，重点规范招标方式确定、招标文件编制、资格审查、标段划分、评标定标、招标代理等行为。要结合本地区实际，加强制度建设，改进和完善评标办法。要加强与检察、监察、公安、发改、财政、审计等部门的沟通、协调和配合，创新工作方法，形成监管合力，依法查处串标、挂靠及弄虚作假等违法违规行为，共同推进招标投标监管水平的提高。
　　二、强化标前监管，规范招标行为
　　（一）各地要严格监督招标人是否按照项目审批（核准）的招标范围、招标方式和招标组织形式以及相关的法律、法规、规章的规定进行招标。对不符合招标条件和不按要求招标的建设工程，其招标文件不予备案。
　　（二）依法必须招标的建设工程，招标人应完整发包建设工程，不得将应当由一个承包单位完成的勘察、设计、监理、施工、重要材料设备采购等业务肢解成若干部分发包给几个承包单位。
　　（三）依法必须招标的建设工程应当实行施工总承包招标，不得将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位。需要总承包单位配合、协调、管理的专业工程，应当纳入施工总承包招标，招标人不得另行单独平行发包。装修、幕墙、消防、智能化等设计施工一体化专业工程确需另行招标的，应当纳入总承包管理。总承包单位可以参加上述设计施工一体化专业工程的投标。设计施工一体化专业工程承包合同应由招标人、设计施工一体化专业承包单位和施工总承包单位签署订立，其内容不得违背施工总承包合同确立的原则和精神。
　　（四）依法必须公开招标的建设工程，招标人不得通过指定或限定主要材料、设备品牌和价格等方式规避招标，原则上不应设立暂估价项目。在招标范围内的图纸等技术资料齐全的前提下，招标人确需设立暂估价项目的，暂估价总额不得超过合同估算价的20%。通过总承包项目一起发包的、合同估算价达到法定招标规模的暂估价专业工程、重要材料设备采购，鼓励由总承包单位承包。暂估价项目中无信息价的材料、设备价格可由总承包单位、招标人、监理单位通过市场询价方式确定。
　　（五）各地要规范投标保证金管理，严格投标保证金设立、收取和退还。招标人在招投标阶段不能收取除投标保证金以外的其他任何名目的保证金。投标保证金提倡采用银行保函。各地可以根据实际，探索建立投标保证金集中管理制度；对在本地区经营时间较长和信用较好的建筑业类企业，可以实行年度投标保证金制度或投标保证金联保制度。
　　三、严格招标文件备案管理，规范招标文件编制
　　（一）招标文件（资格预审文件）须在招标公告发布（或发出投标邀请函）5个工作日前进行备案。各地在备案时要重点审查招标文件（资格预审文件）是否存在违反法律、法规和规章规定的内容。如发现招标文件（资格预审文件）存在违反法律、法规和规章规定的内容时应及时告知招标人，由招标人自行改正后重新备案。未经备案或者违反法律、法规和规章规定的招标文件（资格预审文件）不得作为招投标的依据。
　　（二）招标人应当优先使用建设行政主管部门提供或者推荐的建设工程招标文件示范文本。在不违反法律、法规和规章规定的前提下，招标人可结合工程项目特点对示范文本中的有关条款进行调整和补充。各地可制定和推行符合本地区建筑市场实际的招标文件合同专用条款示范文本。
招标文件（资格预审文件）应当内容全面、条件合理、标准明确，应当明示招标范围及投标报价范围内的所有工作内容。对于招标时尚未确定最终实施方案或者具体措施的工作内容，不宜采用工程量或者价格一次性包干方式发包，最大限度地减少招投标和合同履行过程中产生的矛盾、争议和纠纷，保证招投标工作和合同履行的顺利进行。
　　（三）招标文件编制应坚持公平公正、诚信择优的原则，不得为特定对象“量体裁衣”。采用通用技术标准的普通建设工程，招标人应当按照完成工程所需的最低资质（资格）条件设置投标人资质（资格）等级要求，原则上不得将业绩作为必要合格条件。首次采用新工艺、新技术的建设工程项目，招标人可设置必要的业绩要求作为投标人的合格条件，但不得限制特定行政区域或特定行业，各项指标（包括建筑面积、工程造价、结构形式和使用功能等）不得超出本招标项目的相应指标。
　　施工总承包招标项目的投标资格条件中不得再另行设置总承包资质范围内的专业资质要求；同一招标项目有多项投标资质要求的，不得排斥联合体投标人。
　　（四）招标人应在招标文件中设置专门条款明确招标控制价，施工项目应同时公布招标控制价的项目编码、项目名称、项目特征、计量单位、工程量、综合单价、合价等内容。招标控制价应根据国家计价规范规定计算，不得上调或下浮。为防止投标人低价抢标，可以在招标文件中设置专门条款明确招标控制价的下降幅度值作为风险控制价，下降幅度值由各地建设工程造价管理机构根据市场实际情况及各工程专业定额水平定期测算发布。
　　政府投资的勘察、设计、监理等服务类项目，招标人应当合理设定取费标准，不得突破政府指导价的竞争幅度。
　　（五）招标人报送施工招标文件备案时，应同时将招标控制价编制文件报送当地建设工程造价管理机构备查。各地建设工程造价管理机构应当及时受理并调查核实对工程量清单、招标控制价编制质量的投诉，对误差率超过±3%的工程量清单或招标控制价，应责成招标代理机构（或工程造价咨询机构）改正并重新公布。
　　四、优化评标办法，体现公正择优
　　（一）各地要完善投标资格审查制度，统一本地区建设工程投标资格审查办法和标准。可以根据建设工程特点和本地区实际，规定资格预审适用范围、资格审查活动的程序以及审查办法和标准，统一设立投标资格必要合格条件，提供不同的资格审查附加条件供招标人选择，引导招标人根据项目特点或者规模选择不同的资格审查方式和审查条件。
　　（二）投标资格审查要重点突出对投标人拟派项目负责人的执业注册单位、劳动合同关系与社保关系的一致性、业绩真实性、不良行为记录、诉讼及仲裁情况等方面的审查。除技术特别复杂或者具有特殊专业技术要求的项目外，应采用资格后审或合格制资格预审方式，鼓励投标人充分竞争。
　　（三）各地要制定和完善本地区的评标办法和评标程序，完善招投标竞争机制，提倡优质优价和综合最优价中标。要根据项目的规模和特点合理设置评标办法和标准，实行差异化管理。要严格控制“经评审最低投标价法”的实施范围，突出“择优”原则，引导企业良性竞争。要对“经评审最低投标价法”、“综合评估法”（包括技术打分制、技术通过制）等评标方法适用范围进行分类指导，充分发挥招标人的自主选择权。对技术、性能没有特殊要求的建设工程，招标人可选用“技术通过制综合评估法”或“经评审最低投标价法”。
　　（四）采用“经评审的最低投标价法”时，要引导招标人按照合理低价原则，科学确定符合市场规律和行业特征的评标基准价。要按照“招标人的招标控制价与投标人的投标报价相结合、市场供应价与项目预算价相结合”的原则，采用二次平均（即先对所有投标报价在去掉一个最高价和一个最低价后进行算术平均，再对平均值以下的所有投标报价进行算术平均，以第二次算术平均值作为基准价）、随机系数调整等计算方法确定评标基准价，防止投标人恶意低价抢标或串通哄抬标价。
　　（五）对于技术复杂的工程项目可以采用综合评估法。综合评估法应当综合权衡商务标、技术标和资信标三部分分值设置权重，设计类项目招标的技术标部分分值权重不少于80%，资信标和商务标两部分权重不超过20%。除设计类项目外的招投标项目，技术标与资信标两部分分值权重不得超过40%，商务标分值权重不得少于60%，且技术标与资信标的评分标准设置不能对评标结果起决定性作用。
评标办法可提供不同的资信标内容供招标人根据招标项目不同要求自主选择，鼓励将建筑市场信用等级与招标投标活动进行挂钩。
　　（六）各地可根据本地区实际，制定工程质量创优奖励办法，实施“优质优先”、“优质优价”。对获得省级及以上工程质量优质奖的承建单位、勘察设计单位及项目负责人，在采用有限数量制资格预审或采用综合评估法评标时，给予适当加分；招标人要求招标项目创建省级及以上优质工程奖的，应在招标文件中明确相应创优奖金，并在签订施工合同时约定。
　　（七）各地要积极探索评标定标工作的改革，有条件的地区可推行“评定分离”模式，即将评标委员会评标和招标人定标分为既独立又联系的两个环节，评标委员会的评审意见仅作为招标人定标的参考，招标人拥有定标的决策权。招标人在评标委员会评审的基础上，根据招标文件规定的程序和方法进行定标，票决确定中标人，突出招标人的定标权，真正落实招标人的主体责任。
　　五、加强专家管理，规范评标行为
　　（一）评标委员会由招标人依法组建，除招标人代表外，成员应当在当地或者省级综合性评标专家库的本行业评标专家内抽取。招标人应当派遣本单位专职人员作为招标人代表参加评标工作。未按规定组建的评标委员会，其评标结果无效。
　　（二）评标专家的抽取工作应通过当地公共资源交易服务平台进行，采用计算机随机抽取和自动语音通知系统抽取和通知评标专家，并采取严格的保密措施和回避制度。各地应当积极创造条件，实行评标专家抽取、通知和计算机系统后台运行的监管分离，进一步规范评标专家抽取和通知工作，确保评标专家产生的随机性、公正性和保密性。
　　（三）各地要严格执行《浙江省综合性评标专家库管理办法》（省政府令第279号）和《浙江省建设工程评标专家管理暂行办法》（浙建法[2003]13号）有关要求，坚持品德、能力与责任心并重原则，加强本行业评标专家的资格审查工作。未经建设行政主管部门审查通过的，不得作为房屋建筑和市政行业评标专家录入当地和省级综合性评标专家库，不得参加房屋建筑和市政基础设施项目的评标活动。
　　（四）各地应加强行业评标专家的日常监管，建立“一标一评”工作机制，每次评标结束后，建设行政主管部门对各评标专家的考勤情况、工作态度和评标纪律等方面进行量化评价，并作为动态考核的依据之一。对经常性不参加评标活动或者违反评标纪律，不能客观公正评标的专家，应当加大监管力度。对因个人原因影响评标委员会组建工作、影响评标结果有效性或者导致评标结果出现重大偏差的评标专家，建设行政主管部门应当及时取消其评标专家资格，将其清出专家库，同时通过相关媒体向社会公示。
　　（五）各地要进一步规范评标工作。在量化评分中，评标委员会成员只有发现问题才可扣分，并书面写明扣分理由。对于明显偏高或偏低的评分，可要求该评委成员当面说明原因。对投标文件中含义不明确、明显文字错误或计算错误等问题，应先要求投标人进行澄清。拟否决其投标的，应先向投标人进行询标。
　　（六）各地要进一步加大招投标过程的公开公示力度，有条件的地区可推行评标委员会成员和评标报告公开制度，包括资格预审情况；评标委员会成员（采用编号表示）对各投标文件的评分及其评审理由；被否决投标文件的投标人名称、否决原因及其依据；中标候选人名单及其排序等内容，接受社会监督。
　　（七）各地要逐步建立和推行标后评估制度，推选一批内业品德好、业务精、经验足、责任感强的评标专家组成立资深专家库，对重大民生项目、社会关注度高或评标过程有异议的项目等进行标后评估，客观全面地分析评估评标行为和评标结果是否合法、规范，查找分析评标过程中存在的突出问题，针对发现的问题提出评价建议，并及时进行责任追究和信用扣分。要建立和完善标后评估结果与专家动态管理和建筑市场信用评价联动的工作机制，不断规范评标专家和其他各方主体行为。
　　六、加强中介机构管理，规范中介市场秩序
　　（一）加强对招标代理机构的日常管理。完善现行的“一项目一评价”的业绩评估机制，在委托人对代理项目评价的基础上，可增加招投标监管和服务机构、评标专家以及投标人对代理机构和专职人员的招标代理质量的评价；各地要积极开展招标代理机构的信用评级制度，对招标代理机构的资格条件、市场行为、社会信誉进行综合评价及考核；有条件的地区要适时推出“政府投资项目预选招标代理机构名录”，积极探索研究招标代理机构公开选择办法，杜绝代理机构以不正当的手段取得代理项目，净化招投标环境。
　　（二）完善招标代理机构专职人员管理。各地要严格执行有关规定，切实保障招标代理项目组的专业技术力量；加强对代理人员的岗位培训和继续教育，切实提高从业人员的职业素质；加强人员的信用管理，建立完善对招标代理专职人员的信用考核评价机制。
　　（三）招标代理或造价咨询机构不严格执行国家规范和计价原则，发生清单缺项漏项、高估冒算或故意压价等情形，导致项目工程量清单和控制价误差幅度较大的，以及因招标代理或造价咨询机构行为不规范等原因延误工程项目招标活动、造成不良影响的，建设行政主管部门应当依法对招标代理或造价咨询机构及其相关从业人员予以行政处罚，并记入不良行为信用档案；造成招标人或中标人损失的，应当依法承担赔偿责任。
　　七、加快电子招投标建设，提高监管效率和服务质量
　　（一）各地建设行政主管部门要认真贯彻落实《电子招标投标办法》（国家发改委等8部委令第20号）精神，统一规划，积极引导，推进本地区建设工程电子招标投标系统建设，规范招投标评标行为，提高工作效率和工作质量，促进招投标活动的公开、公平、公正和透明。
　　（二）各地通过推行电子招标投标建设，最终实现招标投标交易、服务、监管和监察的全过程电子化。电子招标投标应当包括招投标活动各类文件无纸化、工作流程网络化、计算机辅助评标、异地远程评标、招标投标档案电子化管理和电子监察等功能。各地建设行政主管部门在积极探索完善电子招投标系统的同时，要逐步实现与注册人员、企业和工程项目、建筑市场信用信息系统等数据库对接，不断提高监管效率和服务水平。
　　八、加强标后监管，实现“两场联动”
　　（一）工程合同备案是落实招标投标成果的重要环节，也是实施标后监管的基础。各地建设行政主管部门要按照《浙江省建设工程施工合同备案管理办法》（浙建建［2012］86号）的有关要求，做好施工合同备案管理工作。合同备案后，应及时锁定项目负责人、项目总监、专职安全员等关键岗位人员，未经招标人允许不得更换。招标人允许更换的，应在5日内报建设行政主管部门备案。在解决合同争议时，以备案合同为依据。
　　（二）各地在合同备案时，要严格审查合同条款与招标文件主要合同条款的一致性、延续性，合同内容的合法性、合理性及合同双方责任、权利和义务的平等性，特别是合同价款支付办法、合同变更的调整方式、价格风险的承担方式以及竣工结算（审计）和工程尾款清算办法等，避免和减少合同履行过程中产生矛盾和纠纷。
　　（三）各地要进一步建立和完善建筑市场与招标投标、资质资格、工程造价、质量安全监督等管理机构的相互配合工作机制，实现建筑市场与施工现场“两场”充分联动，形成监管合力。加强对合同履约的全面监管，及时发现并查处中标后签订阴阳合同、随意更换项目负责人、转包、违法分包、任意进行合同变更、拖延支付工程款、拖延竣工结算、拖欠农民工工资等违法、违规和违约行为，促进合同的全面履行。
　　（四）推行合同履约评价工作。建设行政主管部门可以组织合同当事人采取自评、互评的方式对自身和对方的合同履行情况进行评价。建设行政主管部门根据合同当事人的履约评价情况，开展合同履约评价工作的监督检查并将检查情况向社会公示。
对履约情况较差的工程项目，给对方履约情况恶意、虚假评价或实施打击报复的合同当事人以及对存在的问题无正当理由拒不改正的合同当事人，可以采取通报批评、记入企业不良行为记录等措施，并将其纳入重点监管对象。
　　九、加大改革力度，推动制度创新
　　（一）要进一步完善国有投资项目招标控制价、中标价、竣工结算价的信息报送和公开工作，发挥社会公众的监督作用。各地要健全以市场为导向的工程造价动态管理机制，完善建设工程价格信息发布系统，及时调整消耗量定额、取费标准、定额人工单价，加强造价咨询市场的动态监管，做好工程造价纠纷调解服务工作，为建设各方合理确定和有效控制工程造价提供政策与技术支持。
　　（二）规范融资建设项目管理。实行BT、BOT等模式建设的政府投资项目应当确定项目法人，招标文件中应明确合同双方的权利和义务，项目资金、质量、进度的监控措施，回购条件与程序，回购资金的来源、依据等内容。
　　（三）积极探索工程总承包的招投标模式。各地要根据本地实际情况，改革和创新建设工程投资体制和承发包方式，研究探索工程总承包招投标的模式、范围、评标方法和标准、评标专家库建设等相关问题，推动建立适合工程总承包发展的招标投标和工程建设管理机制。工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务可以不再通过公开招标方式确定分包单位。
　　本意见与《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》（建建发〔2007〕176号）不一致的，以本意见为准。
　　本意见自2014年11月1日起执行。

浙江省住房和城乡建设厅
2014年9月23日